8月3日，行政会议成员任志刚发表了一篇名为《香港公共财政管理》的网志，批评过去十年，对《基本法》107条理解错误，不能有效“投资未来”，为经济注入新动力，又指“政府一直采取‘守财奴’政策，导致大量盈余出现，拖著经济后腿，可说是稳健有余，进取不足，亦不合时宜。”

《基本法》107条规定：“香港特别行政区的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应。”可谓香港公共理财方面最重要的条文。任志刚曾在1993至2009年担任央行性质的金融管理局总裁，有“经济沙皇”之称，“守财奴”一词出现在他的文章当中，又涉及对《基本法》的理解，分量非同小可，需要仔细讨论。

过去十年，曾俊华就任财政司司长，由于行政长官选举期间，曾俊华是林郑月娥最主要的对手，而任志刚支持林郑月娥，有舆论以党争的角度解读。不过，作为金融管理局前总裁，任志刚过去写的文章从未“无的放矢”。当时在新加坡访问的特首林郑月娥也专门回应，指任志刚的看法与她的理财新哲学“异曲同工”。故此，香港媒体估计，任志刚的言论并非打算“藉机批评前朝”，而是为了十月份发表的《施政报告》设下舆论铺垫，提前对财经政策“试水温”。
任志刚对《基本法》107条的理解提出了四点解读：

一、条文并没有规定每年都需要平衡预算，应该理解为“在一个经济周期中达至收支平衡”；
二、《基本法》指的是财政预算而非实况，因此是否符合《基本法》也应该由预算而不是从实况去评论；
三、107条属概念性质而不是具体规定，“遵守‘原则’不等于墨守成规；‘力求’不排除力有不逮；‘避免’亦不代表不能发生；”
四、任志刚认为，财政预算是“量”，本地生产总值增长率是“速”。《基本法》要求“量”与“速”计算的指标“相适应”，基于两者之间有互动关系，但“相适应”非“同步”，否则《基本法》的表述应该为“政府的支出应限制于本地生产总值的一个固定比例，例如20%”。

任志刚的结论是：“当经济增长速度太慢，便需要增加政府开支、减税和作出赤字预算；而当经济增长速度太快，便可以用相反的财政政策。”也即逆周期。

至于逆周期和“应对低于正常增长的结构性问题”的措施，任志刚认为可以优先考虑具有“较高乘数效应”及“提升生产力”作用的项目，同时也可以优先考虑那些对经常性开支影响较低的项目。

令人疑惑的是，争议之处究竟是什么？截至今年5月，香港财政储备共9,634亿港元，“量入为出”毕竟还可以“为出”，在如此庞大盈余的情况下，政府花多一点钱丝毫不违反《基本法》107条。

同时，笔者在本刊五月号曾经介绍，提出“量入为出”原则的前港英财政司长夏鼎基（Philip Haddon-Cave），于1982年明言在四种情况下会考虑干预经济，分别是“市场不完善导致垄断、增长过快无法抑制、对总体经济产生不良影响、经济无法自我不断调整”，颠覆了过去自由放任时代完全不干预市场的政策。四种情况的任何一点都可以为政府提供干预的空间和理由。

争议较大的是逆周期，“量入为出”过去一般的理解，是在经济增长速度慢时紧缩政府财政，在经济增长速度快的时候允许扩张财政，确实和任志刚的观点相反。不过，目前香港并未出现经济衰退，将焦点放在逆周期上，明显与现在香港的经济环境不符。

任志刚为什么要由《基本法》107条入手进行讨论？107条又为什么这样订立？还需要梳理一下背景。

《基本法》107条的源流

笔者之前曾言，由于《基本法》107条的关系，“之前或之后的特首，都不能做出太大的变动，只能进行最大限度的改良。”事实上，《基本法》107条不是新的概念，而是刻意保留了港英殖民地政府的公共理财哲学。

资深传媒人陈景祥认为，《基本法》107条，类似于“宪法经济学”，西方由选举产生的政府，难免会以增加开支收买人心，“甚至不惜连年赤字，希望争取在选举中胜出。”因此需要以宪法的方式固定开支，以避免政府变成“大花筒”。

陈景祥引文指，在上世纪60年代，市民不断要求政府提供更多公共服务，政府则以公共开支占GDP的20%为上限做出回应，形成了日后的财政纪律。但因为1971年上任的麦理浩（Murray MacLehose）推行“新政”，当时的财政司长夏鼎基已经无法遵守此一纪律，港英政府不再设公营部门开支上限。反而到了80年代制定《基本法》的时候，“有草委不断要求把20%的公营部门开支上限写入成为条文，以抗衡民选立法会可能出现大派‘免费午餐’的后果”。

也有论者认为，这种财政纪律是英国政府主动引入的内部制衡，以约束殖民地总督乱花钱。更有人认为“量入为出”是夏鼎基为了防止当时麦理浩“新政”长期赤字而制定（在麦理浩十年任期中有三年连续赤字）。但无论主动还是被动，由硬性指标的20%变成软性的原则，已经显示港英在这一原则上出现了松动。

经济和社会发展没有“金科玉律”，港英也不断地修正公共理财哲学，并未止步于积极不干预和“量入为出”等原则。1989年，香港总督卫奕信为了稳定人心而推出“玫瑰园计划”，以赤鱲角新香港国际机场为核心，预算逾2,000亿港元，成为港英规模及耗资最大的基础建设发展计划，历时8年，在回归后才完工。

到了1993年，港英财政司长麦高乐（Sir Hamish Macleod）在预算案辩论中发言，甚至直指：“我相信本港市民宁愿享有更佳的医院、学校和社会服务，藉此分享本港经济繁荣的成果，也不愿见到储备不断增加，以致超越审慎的水平，变为可笑的吝啬。”他的观点，也被称为“共识资本主义”（consensus capitalism）。

《基本法》于1990年4月4日颁布，不少条文早已经撰写完毕，撰写之时自然不可能预见之后的“共识资本主义”，也没有可能提前看到“玫瑰园计划”为香港带来的繁荣。《基本法》107条用以形容70-80年代香港的公共理财哲学十分合适，但在这个时间段之前或之后，都不完全和107条相同。

无论自由放任、积极不干预和“玫瑰园计划”都为当时的香港带来了繁荣，反映财经政策只有适合与否，不存在对错。笔者希望提出两点意见供读者参考：

一、香港维持资本主义制度五十年不变，在于认可港英的经济成绩，但是凯恩斯主义和新自由主义对于港英来说，并非如此壁垒分明。香港的经济政策一直变动，主要推动力是应对具体的问题，而不是基于意识形态。

二、过去港英的公共财政管理有足够的阔度，现在部分看似进取的政策，都可以找到港英时代相近的例子（当然不可能相同），也可以纳入共识资本主义甚至积极不干预的框架之内，问题只是从较为保守还是较为进取的方向去解读。

虽然《基本法》的规定源自港英的实践，但不能只看港英的实践，回归的实践更有意义。任志刚的文章已经引起诸多的回响，例如经济学家关绰照则指，曾荫权、梁锦松、唐英年和曾俊华都制订过赤字预算，“107条从没有被众位财政司司长视之为金科玉律”。而政府制定财政政策向来有时间差，认为增加公共开支和减税涉及不同持份者的利益，因此政府未必可收到预期成效。

香港科技大学前经济系主任雷鼎鸣指：“任志刚只是强调开支与GDP的比重可以有些波幅，这与我的看法无必然矛盾”，但在“力求收支平衡上”则有分歧。他认为，香港将来无可避免遇到人口老化的问题，只要现在的财政稍微不遵守纪律，很难避免香港变得和日本一样。雷鼎鸣进而指出，政府配置资源的效率通常很低，时会出现浪费，以美国为例，美国政府在过去用钱，“花了1元而可取回4角已算不错了。”故此，他认为政府花钱重点应放在长期的投资之上，如基建、科技和教育等，而不应该以逆周期为目的。

香港大学经济金融学院助理讲师阮颖娴，也批评高铁潜在回报率只有4%，远低于正常政府工程项目8%至10%的要求，认为政府的投资眼光很弱，公营比私人市场做得差。

陈景祥更认为过去十年，前五年的特首曾荫权提出十大基建，后五年的梁振英大搞扶贫安老，社福开支过去5年增加了逾七成。“政府公共开支，从2008/09 年度的3346 亿元，增至2016/17年度的5007亿元，这绝非‘守财奴’政策。”

这些观点不仅阐述理论，更提出实据，值得关注。至于林郑月娥的新政，是否会比过去十年的种种措施“更大手笔”；是否会打破过去的条条框框，走出完全不同于港英的新路；甚至怎么找出“较高乘数效应”及“提升生产力”又可以对经常性开支影响较低的项目，都需要等待十月的《施政报告》。
文：李炘
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